Un peu plus de six ans après sa mise en orbite institutionnelle, la Métropole Aix-Marseille Provence (AMP) a enfin voté son programme local de l’habitat (PLH), le 16 mars 2023. Ce document stratégique remis sur le métier juste avant les élections municipales de 2020 était attendu avec impatience par les acteurs de la chaîne de l’immobilier et de la construction. L’Etat, longtemps aux abonnés absents, avait mis un coup de pression au printemps dernier. En juin 2022, dans un courrier adressé à la présidente de l’intercommunalité, Martine Vassal, le préfet des Bouches-du-Rhône, Christophe Mirmand avait sonné l’alarme, rappelant l’urgence de relancer la production de logements dans l’aire urbaine de la deuxième ville du pays. Le représentant de l’Etat s’inquiétait notamment de « la diminution des capacités constructives dans les modifications successives du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) de Marseille Provence », le tout jeune document d’urbanisme entré en vigueur deux ans plus tôt et qui en était déjà à sa deuxième modification.
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Neuf mois plus tard, le PLH nommé désir a enfin été adopté à une quasi unanimité par les élus métropolitains (les élus RN exceptés). Deux jours avant le vote, David Ytier, le vice-président délégué à l’habitat d’AMP avait accepté de nous en présenter les grandes lignes.
TPBM : L’adoption du PLH a tardé. Pourquoi ce délai ?
David Ytier : Je sais que le document est très attendu. Il est le fruit de deux années de travail partenarial avec les 92 communes de la métropole, les vice-présidents délégués à l’habitat des anciens conseils de territoire, les services de l’Etat et les acteurs de la chaîne du logement : association régionale des HLM, Fédération des promoteurs immobiliers... Ces échanges ont permis d’identifier les besoins et d’élaborer la feuille de route qui nous guidera pour les six prochaines années 2023-2028.
Plus de six ans pour adopter un document aussi stratégique, n’est-ce-pas un peu long ?
J’ai pris la vice-présidence habitat de la métropole fin 2020 [après la démission de Frédéric Guinieri, NDLR]. Dès ma nomination, la présidente Martine Vassal m’a demandé de relancer le processus d’élaboration du document. En 2019, la stratégie de planification métropolitaine en était encore à ses balbutiements. Le PLH en était l’un des premiers éléments. Mais à l’époque, cette politique n’était pas inscrite dans le cadre du schéma de cohérence territoriale (Scot). Ce dernier était encore en chantier. Ce n’est plus le cas aujourd’hui puisque nous avons voté l’an dernier le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du Scot. Ce dernier, à l’instar du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), est basé sur une hypothèse de croissance démographique de + 0,4 % par an [82 000 habitants supplémentaires à l'horizon 2025 contre 0,25 % sur la période récente, NDLR]. Le Scot table sur un rythme de production annuel de 10 000 à 12 000 logements sur la période 2020/2040. Le PLH est en ligne avec cette ambition avec un objectif de production de 11 000 logements par an dont 5 200 logements sociaux.
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11 000 logements c’est moins que les 12 400 prévus dans la première mouture du PLH de 2019. N’est-ce pas un manque d’ambition ?
J’ai eu l’occasion de le dire à Christophe Mirmand, le préfet de région Paca. Ce PLH est un document sincère pas un simple affichage. Et il vise à répondre principalement à la demande endogène. Avant de songer à accueillir de nouveaux habitants, répondons déjà aux besoins de la population. Quand on connaît l’ampleur des défis à relever, cela me semble réaliste.
Justement, le marché de l’habitat d’Aix-Marseille est sous tension. Manque d’offre abordable, inflation des prix, déséquilibres territoriaux, habitat insalubre... l’inventaire des maux est connu. Les écueils sont multiples...
Le diagnostic pointe une dérive : l’offre de logements actuelle n’est pas adaptée aux besoins. Nous avons 18 000 "Tanguy" sur le territoire, des jeunes qui ont du mal à accéder à leur premier logement. La moitié des 24-30 ans vivent encore chez leurs parents. A Bordeaux, ce ratio est de 24 % et de 40 % à Lyon.
La population vieillit : aujourd’hui, 185 000 habitants d’Aix-Marseille ont plus de 75 ans. En 2030, ils seront 241 000. Les actifs rencontrent eux aussi des difficultés pour trouver un toit, ce qui les pousse à aller habiter de plus en plus loin de leur lieu d’emploi. 43 % des actifs travaillent hors de leurs communes de résidence.
Cette situation affecte l’attractivité du territoire qui affiche un solde migratoire négatif. 2 000 personnes quittent AMP chaque année pour se loger dans les territoires périphériques du Var, du Vaucluse et des Alpes-de-Haute-Provence. Notre taux de mobilité résidentielle est le plus bas de France avec celui de Paris : il est de 13 % contre 21 % à Bordeaux et 17 % à Lyon.
Ces indicateurs révèlent en creux la fragilité de l’offre résidentielle : près de 58 500 logements de l’aire métropolitaine sont potentiellement indignes et plus de 7 % du parc privé affiche l’étiquette de performance énergétique F ou G, un classement qui condamne à terme ces logements énergivores à sortir du marché locatif. Cette pression est inquiétante quand on sait que nous avons près de 60 000 demandes de logements sociaux en souffrance.
En moyenne, seulement une demande d’HLM sur huit trouve satisfaction.
Face à ces faiblesses, la production reste déficitaire. Depuis quatre ans, le nombre de logements livrés diminue : on était à 10 750 livraisons en 2018 et à 8 450 en 2021. Entre 2017 et 2022, 9 342 logements ont été produits en moyenne chaque année. Et le nombre d’agréments de logements sociaux a suivi la même courbe : on est passé de 3 200 agréments en 2018 à 2 046 l’an dernier. Enfin, on voit une distorsion de plus en plus marquée entre les loyers du parc privé - autour de 12,5 euros/m2 - et ceux du parc social qui vont de 4,9 euros à 8,5 euros/m2 selon la typologie du PLAi au PLS.
L’état des lieux est alarmant. Quelle solution pour apaiser la fièvre ?
Nous sommes face à des défis colossaux. Il nous faut tout d’abord traiter durablement le parc existant et freiner la spirale de la dégradation du parc potentiellement indigne : rappelons que 90 % des emménagements et déménagements se font dans la parc ancien. On doit évidemment relancer la production neuve en tenant compte des contextes locaux pour répondre aux besoins aussi bien en termes de volume, de typologie, de type de logements que de localisation. L’objectif de 11 000 logements par an marque une belle progression par rapport au rythme de ces dernières années. En 2021, nous étions à 8 500 logements produits sur tout le territoire. Enfin, nous devons prendre en compte les évolutions sociétales et environnementales en intégrant les nouveaux enjeux de performance énergétique et d'évolution des modes d'habiter. Le tout doit s’accompagner de la mise en place d'une offre qualitative plus solidaire, mixte et inclusive sur les secteurs prioritaires de la politique de la ville.
En matière de production neuve, comment avez-vous organisé la territorialisation ?
Nous sommes partis de l’armature urbaine décrite dans le Scot qui distingue les bassins des grandes villes au rayonnement métropolitain : Aix et l’aire Marseille/Allauch/Plan-de-Cuques/Septèmes ; les villes moyennes : Aubagne/Gémenos, Berre, Marignane, Vitrolles, Les Pennes Mirabeau, Salon, Martigues/Port-de-Bouc, Gardanne/Meyreuil, Istres, Miramas, La Ciotat, Pertuis ; les communes périphériques qui jouent un rôle de pôle d’équilibre comme Roquevaire, Trets, Grans, Lançon, Lambesc, Sénas, Port-Saint-Louis, Venelles,... et enfin les villages.
L’offre d’habitat est évidemment concentrée dans les pôles urbains : Aix et Marseille accueillent 58 % des résidences principales. Les villes moyennes pour leur part recensent 24 % du parc et les villages 12 %. Le PLH vise à engager un rééquilibrage de cette offre. Pour chaque commune, nous avons essayé d’identifier le potentiel de constructibilité en croisant les prescriptions des PLU, des plans de prévention des risques (PPR), les enjeux de protection environnementale et patrimoniale...
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Avec 5 755 logements par an, Aix et Marseille devraient capter 52,3 % de l’offre nouvelle ; pour les villes moyennes, l’objectif est fixé à 2 818 logements, soit 25,6 % de l’effort de production ; pour les villages, l’objectif est de 1 432 logements, soit 13 % de l’offre nouvelle. Enfin, les communes de taille intermédiaire devront produire près d’un millier de logements, soit 9 % de l’effort collectif. Au total, cela donne une ambition de 11 000 logements par an qui marquera une croissance du rythme de production de + 17 % par rapport aux quatre dernières années. Et l’effort sera encore plus important pour les communes hors Marseille puisque la progression y sera de + 23 %, contre + 10 % sur la seule ville centre. 11 000 logements, c’est un objectif sincère partagé par l’ensemble des communes. Nous n’avons rien imposé !
Un tiers des communes de la métropole sont carencées. Et le nombre d’agréments de logements sociaux est en chute libre depuis cinq ans. Comment rattraper les retards ?
Nous avons conscience du déficit. Cela se traduit par un objectif de production de logements locatifs sociaux particulièrement conséquent : 5 200 logements par an. C’est pratiquement la moitié de l’offre nouvelle (47 %). Les communes concernées par l’obligation de rattrapage SRU seront en première ligne avec un objectif territorialisé de près de 4 300 logements. Même si certaines communes sont plus volontaristes que d’autres, l’ambition que nous affichons dans notre feuille de route est incontestable : 5 200 HLM c’est un niveau de production rarement atteint depuis quarante ans.
Cette ambition ne risque-t-elle pas de se heurter au mur des contraintes multiples qui entrave la construction de logements abordables : rareté du foncier, recours, fronde des riverains,... ?
C’est tout l’enjeu des années qui viennent. Il ne suffit pas d’afficher des objectifs. Il faut se donner les moyens de les atteindre. L’acte de construire est aujourd’hui de moins en moins populaire. Le phénomène nimby est une réalité partout. Il se traduit en recours contentieux contres les projets. La réglementation est de plus en contraignante. L’Etat lui même est porteur d’injonctions paradoxales en demandant aux maires de produire plus de logements tout en gelant l’artificialisation des sols. Il faut également tenir compte du modèle de financement du logement social qui voit la production neuve être aujourd’hui majoritairement préemptée par les promoteurs via les Vefa (ventes en état futur d’achèvement). Ces freins ne doivent pas nous empêcher d’agir. Nous avons d’ores et déjà identifié les fonciers susceptibles d’accueillir des opérations, soit dans les secteurs d’aménagement publics : Zac, lotissements..., soit dans le renouvellement urbain. Tout mon combat va consister à concrétiser cet objectif en travaillant dans la dentelle avec les services de l’Etat et des communes.
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Comment se structure cette feuille de route ?
Le PLH est articulé autour de six grandes orientations déclinées en une trentaine d’actions : agir sur le parc existant ; soutenir la production de logements sans surconsommer le foncier tout en veillant à la modération des prix ; diversifier l’offre pour fluidifier les parcours résidentiels ; améliorer l’accès au logement des publics fargiles et spécifiques ; soutenir l’innovation ; mettre en place une gouvernance qui fasse vivre le PLH.
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Effectivement. Nous devons mieux repérer les logements du parc privé et renforcer les actions incitatives et préventives sur le parc fragile et dégradé. Il faut par ailleurs renforcer les outils pour des actions coercitives ciblées et efficaces tout en mobilisant les dispositifs nationaux via les grandes agences publiques Anah et Anru. Cela passera par la mise en place d’une ou plusieurs Orcod (Opération de requalification de copropriétés dégradées) pour traiter les copropriétés les plus dégradées. La Société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) pourra élargir son périmètre opérationnel à d’autres communes que la seule ville de Marseille.
Nous souhaitons également mettre en œuvre un plan de lutte contre la vacance à travers la démarche "zéro logement vacant", guichet unique qui aide les propriétaires de logements vacants à les remettre sur le marché. Sur le même registre, nous comptons déployer un réseau de "Maisons de l’Habitat" sur les secteurs à enjeux, guichets uniques à destination des locataires, propriétaires et acteurs de l’habitat privé. Cet appui à l’ingénierie est crucial car les maires sont souvent démunis face aux demandes de leurs administrés. Il permettra également d’aller vers les propriétaires qui sont rebutés par le maquis des procédures et le coût des travaux. Au total, cette intervention sur le parc existant mobilisera une enveloppe de 155 millions d’euros.
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Comment produire plus de logements alors que la conjoncture macro-économique et les tensions géopolitiques obscurcissent l’horizon des opérateurs immobiliers ?
Cela passe en premier lieu par la mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec les objectifs de production du PLH et le déploiement des outils réglementaires. En l’état, le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) du territoire Marseille-Provence (18 communes) ne permet pas d’atteindre l’objectif de 4 500 logements que la Ville de Marseille a souhaité inscrire dans le PLH. Il faudra le modifier voire le réviser. Mais pour cela la municipalité marseillaise devra au préalable déterminer les zones qu’elles souhaitent urbaniser.
Produire plus de logements implique également de se doter d’une stratégie foncière renforcée sur les secteurs à forts enjeux de développement et sur le parc existant. Il faut sortir de l’opportunisme qui a longtemps fait office de boussole dans de nombreux secteurs du territoire. La puissance publique doit reprendre la main sur l’aménagement si elle veut mettre fin aux surenchères engendrées par la rente foncière.
Nous souhaitons enfin réguler le recours à la Vefa pour la production d’HLM : les bailleurs sociaux doivent redevenir maîtres d’ouvrage. Cela passera par la mise en place d’un cadre partenarial entre bailleurs et promoteurs fixant les règles du jeu, des niveaux de prix plafonds et encourageant le montage d’opérations en co-maîtrise d’ouvrage. L’ensemble de ces mesures mobilisera une enveloppe de 120 millions d’euros.
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Lors des états généraux du logement organisés par la Ville de Marseille fin novembre 2022, vous vous étiez déclarés favorables à l’encadrement des loyers réclamé par la municipalité. Cette mesure figure-t-elle dans le PLH ?
Philosophiquement, nous sommes des libéraux rétifs à toute entrave au libre jeu du marché. Mais nous sommes également légitimistes et pragmatiques : quand une commune nous demande une mesure qui concerne uniquement son territoire, nous l’accompagnons.
La Ville de Marseille souhaite mettre en place le dispositif d’encadrement des loyers sur son territoire.
Sans PLH, il était impossible de faire droit à cette doléance. Avec le PLH, le verrou saute. Nous avons tout de même décidé de ne pas attendre son adoption définitive pour porter la demande auprès du ministère. Lors des états généraux fin novembre, Olivier Klein, le ministre du Logement a indiqué qu’il n’y était pas opposé. Mais cela requiert de bien vérifier la conformité de la mesure avec les textes.
Diversifier l’offre résidentielle en boostant la production de logements sociaux implique de lever les freins financiers qui brident l’activité des organismes. Quelles mesures la Métropole compte-t-elle mettre en place pour les aider à construire ?
Nous prévoyons d’harmoniser notre régime d’aide sur fonds propres pour favoriser une production de logements sociaux. Aujourd’hui, selon les territoires, le régime d’aides n’est pas le même. Vous avez un PIG* (programme d’intérêt général) dans le pays d’Aix, dans le pays salonnais il est arrivé à échéance... Le système manque de visibilité. On souhaite mettre en place un système de soutien unique sur les 92 communes qui permette de créer une offre pour les ménages les plus modestes, les séniors et les personnes à mobilité réduite. Ce volet du PLH devrait mobiliser un budget de 125 millions d’euros.
Quid de la gestion de la demande et notamment celle des publics spécifiques ?
Nous allons accompagner la mise en place des plateformes territoriales d’accompagnement (PFTA) dans le cadre du plan d’actions "Logement d’Abord". Et nous allons relancer l’élaboration du Plan partenarial de gestion de la demande et d’information des demandeurs (PPGDID) et la Convention intercommunale d'attributions (CIA), deux outils créés par la loi Alur [loi pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové du 24 mars 2014, NDLR].
On prévoit par ailleurs de soutenir le développement de l’intermédiation locative (IML) pour créer une offre de logement abordable dans le parc privé. Nous souhaitons parvenir à la programmation annuelle d’au moins 4 % de la production globale de logements PLAI adaptés. Enfin, on envisage d’expérimenter les dispositifs innovants comme les projets en colocation solidaire et le bail accompagné développé par les Comités locaux pour le logement (CLLA).
Cet enjeu de la demande renvoie à la gestion des attributions de logements sociaux : nombreux sont les maires qui refusent de construire des HLM par crainte de ne pas maîtriser le peuplement. On doit pouvoir les rassurer en travaillant avec l’Etat sur la gestion de son propre contingent. Dans certains territoires, l’attribution des logements du contingent préfectoral s’effectue après consultation des maires.
La métropole est capitale européenne de l‘innovation. Que comptez-vous mettre en œuvre pour encourager l’innovation dans le logement ?
Il existe de nombreux dispositifs que nous comptons mobiliser comme le bail réel solidaire (BRS), Viagévie, les pensions de famille... Ces instruments suscitent des craintes de la part des communes qui ont peu l’habitude de les utiliser. Pour lever ces doutes, nous allons garantir l’intégralité des emprunts des porteurs de projets de ce type.
On prévoit par ailleurs de créer un fonds métropolitain pour l’innovation dans le prolongement de ceux existants qui accompagnent notamment les projets engagés pour la "Qualité du Logement de demain" sous incubateur métropole, les projets Europan et des opérations d’Habitat participatif. Je crois beaucoup à ce travail de dentelle. L’ensemble de cette démarche mobilisera une enveloppe de 8 millions d’euros, dont un million pour le fonds dédié à l’innovation.
Quel pilotage pour le PLH ?
Nous allons mettre en place un comité métropolitain pour l’habitat, instance partenariale qui sera chargée du suivi de la politique de l’habitat. Et nous renforcerons l’observatoire de l’habitat métropolitain piloté par l’agence départementale d’information sur le logement (Adil).
Après le vote de l’arrêt du PLH, quel est le calendrier ?
Les communes auront à se prononcer sur le document d’ici cet été. Il sera ensuite présenté devant le comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) à la rentrée de septembre, avant l’avis du préfet. Le vote définitif interviendra à l’issue, probablement à l’automne 2023.
* Le PIG est un programme d’action visant à favoriser la rénovation d’ensembles de logements approuvé par le préfet du département ou une collectivité délégataire.
